El ocaso de las infraestructuras en la era de Twitter (II.b)

Introducción

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En el artículo anterior de esta serie, analizamos la relación entre el ámbito de uso de las infraestructuras de servicios públicos y la consideración social de su operador. Vimos que el hecho de tener que dar servicio a un gran número de usuarios tiene una sucesión de consecuencias que lleva inevitablemente a incentivar el cuestionamiento del operador, con independencia de que desarrolle su tarea con calidad, rigor, eficiencia y precio justo.

En el presente artículo analizaremos la mecánica y los condicionantes que la existencia de ese cuestionamiento introduce en la política de precios de uso de las infraestructuras, sin salir -de momento- de lo que en la Introducción del artículo anterior denominé la característica de ámbito de las infraestructuras.

Valor y precio

Es sabido que el valor que un usuario cualquiera atribuye al uso de una determinada infraestructura es totalmente subjetivo e independiente del precio que paga. Únicamente cada usuario concreto puede ponderar ese valor, según sus específicas circunstancias personales, temporales y de situación. Carl Menger, uno de los padres de la Teoría Subjetiva del Valor, en su Principios de Economía Política (1871), observó que:

El valor de los bienes se fundamenta en la relación de los bienes con nuestras necesidades, no en los bienes mismos. Según varíen las circunstancias, puede modificarse también, aparecer o desaparecer el valor.

La moderna economía enseña que esa consideración es de aplicación tanto a bienes como a servicios. Y en consecuencia, cualquier usuario cuestionará tanto más el precio que tenga que pagar cuanto mayor sea el diferencial entre ese precio y el valor que para él represente el uso de la infraestructura en cuestión.

Ahora, en lugar de considerar un usuario específico, consideremos el colectivo completo de los usuarios de una infraestructura determinada. Tendremos que, para cualquier precio de uso dado, el cuestionamiento agregado de todos los miembros de dicho colectivo configurará un nivel de cuestionamiento colectivo durante la vigencia de dicho precio. Ese nivel de cuestionamiento colectivo se podrá cuantificar con base en el nivel y contundencia de manifestaciones de todo tipo de los usuarios (quejas en Twitter, manifestaciones multitudinarias en las calles, formación de plataformas ciudadanas, cartas al Director en la prensa, etc.).

Como el cuestionamiento individual de un usuario concreto no tiene aquí interés, en lo que sigue me concentraré en este nivel de cuestionamiento colectivo exclusivamente, al que me referiré como cuestionamiento sin más, salvo indicación expresa en contrario.

El cuestionamiento del precio y sus consecuencias

cuestionamiento-vs-precio

Fig.1 El cuestionamiento crece con el precio

Como ya vimos en el artículo anterior, la Administración provee infraestructuras de uso gratuito en multitud de casos (carreteras,…). Eso envía una señal inequívoca de que el uso de las infraestructuras puede ser gratuito. En consecuencia, como a todos nos encanta la gratuidad total, cualquier infraestructura no gratuita -incluso con un precio de uso inferior a su valor para los usuarios- verá inevitablemente cuestionado su precio de uso, sea cual sea. Y ese cuestionamiento se incrementará a medida que se fije un precio más alto, puesto que el valor para el usuario es independiente del precio y permanece invariable cuando éste se incrementa. Por tanto, el cuestionamiento del precio formará una curva como la indicada en la Fig. 1.: Partirá de cero (para infraestructuras gratuitas) e irá creciendo monótona e indefinidamente a medida que crezca el precio de uso que se fije.

Profundicemos ahora un poco más en este modelo conceptual, a efectos de poder identificar los condicionantes que ese cuestionamiento plantea sobre la fijación del precio de uso. Como todo modelo conceptual, el aquí presentado es una simplificación de la realidad, pero ayudará a entender con facilidad la mecánica involucrada.

Comencemos por formalizar algunos conceptos. Sean:

  • ISP: una Infraestructura de Servicios Públicos en funcionamiento estable, cuya construcción, operación y mantenimiento se hace a través de un operador eficiente, ya sea público o privado.
  • OE: el Operador Eficiente (público o privado, como hemos dicho) que gestiona la ISP eficientemente, con transparencia y rigor (no se olvide que estamos analizando un modelo conceptual simplificado).
  • PJ: el Precio Justo, cargo unitario que corresponde exclusivamente a OE por la gestión de ISP. La Administración evalúa y aprueba PJ, justificándolo completa y estrictamente según criterios de eficiencia técnica, económica y de calidad de servicio, garantizando el equilibrio económico-financiero de OE.
  • PF: el Precio Fijado, importe que aprueba y publica la Administración, y que constituye el precio total que el usuario paga a OE por usar ISP. PF incluye la retribución de OE (salvo que sea necesario subvencionar una parte, como veremos), y adicionalmente puede incluir otros cargos de la Administración o de terceros ajenos a la gestión de ISP (vimos ya algunos casos en esta situación en el artículo anterior).
  • CMA: el Cuestionamiento Máximo Admisible, máximo nivel de cuestionamiento de los usuarios que la Administración considera razonable asumir.
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Fig.2. El Cuestionamiento Máximo Admisible (CMA) genera un Precio Máximo Admisible (PMA)

Si introducimos en la gràfica de la Fig.1 anterior el Cuestionamiento Máximo Admisible (CMA), obtenemos la Fig. 2. En esta figura, el punto de cruce de la curva del cuestionamiento con la recta horizontal del CMA, define un Precio Máximo Admisible (PMA), puesto que todo precio de uso por debajo de este PMA generará un cuestionamiento asumible (zona en verde). Y, por el contrario, todo precio superior al PMA generará un cuestionamiento mayor al CMA, que era el máximo que se había decidido soportar (zona en blanco).

Obsérvese que si se estuviera dispuesto a asumir un cuestionamiento superior al CMA (lo que equivale a subir la recta del CMA de la Fig.2), automáticamente el PMA se desplazaría hacia la derecha, aumentando su importe.

Introduzcamos ahora en nuestro modelo el Precio Justo, PJ que es la parte de precio que corresponde exclusivamente a la gestión de ISP y que, por consiguiente, debe ingresar íntegramente OE.

En la Fig. 3 se  representa el caso en que PJ es superior a PMA, es decir, el caso en que el puro coste de gestión de ISP es ya superior a lo que está dispuesto a pagar el usuario sin hacer un cuestionamiento mayor que CMA. En este caso, tal y como se observa en dicha Fg.3, la Administración debería fijar un PF no superior a PMA si quiere mantener el cuestionamiento por debajo del límite preestablecido, CMA, lo que la llevaría a tener que sufragar con impuestos la diferencia entre PJ y PMA.

Éste es el caso típico de los transportes públicos. En ese sector los costes están siempre subvencionados (en mayor o menor cuantía) con cargo al presupuesto general de la Administración, de forma complementaria al pago que hacen los usuarios por sus billetes. De esta forma, la suma del Precio Fijado (PF, igual a PMA en este caso) más la subvención cubre el coste de OE, PJ.

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Fig.3 Caso en que el Precio Justo (PJ) es superior al Precio Máximo Admisible (PMA)

Veamos ahora, en la Fig. 4, el caso en que el Precio Justo (PJ), es decir, los costes de gestión de ISP, son inferiores al Precio Máximo Admisible (PMA).

En este caso, manteniendo el cuestionamiento bajo el nivel deseado (CMA), la Administración tiene tres opciones:

  1. Fijar un precio PF idéntico a PJ, con lo cual todo lo ingresado por OE va destinado a pagar sus propios costes de operación.
  2. Fijar un precio PF A superior a PJ, pero no superior a PMA, pudiendo introducir así cargos extra ajenos a la operación de ISP por importe de la diferencia PF APJ, o
  3. Fijar un precio PF B inferior a PJ, con la necesidad entonces de tener que sufragar con cargo al presupuesto general la diferencia PJPF B.
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Fig.4 Caso en que el Precio Justo (PJ) es inferior al Precio Máximo Admisible (PMA)

Aquí también conviene destacar que si se aumenta el nivel del Cuestionamiento Máximo Asumible (CMA), automáticamente PMA se desplaza hacia la derecha, incrementando su importe, lo que permitiría a su vez fijar un precio PF A mayor. Asumiendo entonces  un incremento de ese CMA, se puede incrementar el importe correspondiente a los cargos extras.

Éste parece ser el caso de las tarifas eléctricas en España, donde los operadores eléctricos se ven cuestionados con notable frecuencia y asiduidad. Desde luego, con mucha mayor frecuencia e intensidad que las correspondientes a otras infraestructuras (con la excepción, quizás, de los operadores de telecomunicaciones). Sólo hace falta buscar un poco en Google para ver qué caliente está el tema. Muchos autores opinan que este cuestionamiento se debe a que las tarifas vigentes incluyen cargos extra muy significativos y ajenos a la operación, que superan los correspondientes a la pura gestión de los operadores. Y esto ya lo hemos comprobado al analizar la factura eléctrica de mi propio domicilio, presentada en el artículo anterior. Ello querría decir que, en este caso, se ha superado el CMA a fin de introducir cargos extraordinarios mayores a los que un CMA más razonable aconsejaría.

Véase también, por otro lado, que la opción 1 tiene un sentido exclusivamente teórico, puesto que todo uso no gratuito de una infraestructura está gravado, en general y como mínimo, con el IVA. Así, si la Administración quiere que el usuario pague íntegramente la parte PJ, necesariamente debe fijar un precio de uso que, como mínimo, tendrá que ser igual a PJ más el IVA correspondiente a PJ.

En cuanto a la opción 3, si bien es teóricamente factible, en realidad sería un tanto absurdo aplicarla, puesto que al estar PF B por debajo de PMA, no se llegaría aún al nivel de cuestionamiento CMA que se había identificado como asumible. En teoría, por tanto, habría margen para subir el precio de uso, evitando tener que subvencionar con impuestos.

Una nueva separación de roles

Como sabemos, aunque la Administración puede ser objeto de una parte del cuestionamiento de los usuarios, la mayor crítica se trasladará directamente al operador OE, gracias al efecto logo que ya vimos en el artículo anterior. Efectivamente, el único logo que ve el usuario cuando paga o usa ISP es precisamente el de OE y, por tanto, su cuestionamiento del precio se traslada íntegramente, o casi, al propio OE.

En los párrafos anteriores, hemos visto los mecanismos y las decisiones relacionados con la fijación del precio de uso de las infraestructuras que se derivan de la existencia de un Cuestionamiento Máximo Admisible (CMA). Ello hace que la definición de este CMA sea un factor estratégico de primera magnitud, tanto por sus implicaciones en la política de precios, como porque será el propio operador el objeto del cuestionamiento en su mayor parte.

Tenemos otra vez entonces una separación de roles singular, similar a la que veíamos en el artículo anterior. Allí, esa separación se producía entre Administración y usuario. Ahora, en cambio, se da entre Administración y operador.  Efectivamente, la definición del valor del CMA y el ajuste de la política de precios que de ella se deriva -y que acabamos de ver- está exclusivamente en manos de la Administración (o sus organismos reguladores). Pero el cuestionamiento del precio derivado de las decisiones que aquélla adopte en el marco de dicha mecánica lo recibe el operador, sin poder tener prácticamente capacidad de reacción alguna.

Un resumen de la lógica de causa-efecto tratada en este artículo se recoge en el diagrama siguiente:

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Próximo artículo

Vistos los condicionantes que actúan para la fijación del precio de uso de una infraestructura en función del nivel máximo de cuestionamiento admisible, en el próximo artículo veremos los factores que inciden principalmente en la intensidad de ese cuestionamiento.

Fernando Rayón
Barcelona, 2 marzo 2017

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