Extrema necesidad (El Periódico, 5 ene 2013)

El Periódico del día 5 de enero publica el artículo Extrema necesidad, de Xavier Bru de Sala, sobre la privatización de la compañía púiblica ATLL, que gestiona el abastecimiento de agua en alta al área metropolitana de Barcelona y otras poblaciones. Allí, el autor básicamente expresa su opinión de que dicha privatización se ha producido como consecuencia de la extrema necesidad de recursos financieros que tiene actualmente la Generalitat de Catalunya. Aceptando esta opinión básica, que entiendo absolutamente clara y compartida por todos, me gustaría matizar o complementar algunas de las ideas que el autor expone en su artículo. Lo haré desde un punto de vista técnico-económico y abordándolo con base en tres aspectos que, aún estando relacionados, son en principio completamente independientes:

  1. La gestión del agua en el ámbito geográfico y poblacional que sirve el sistema ATLL y su problemática técnica y económica
  2. La conveniencia/necesidad y justificación del traspaso de ATLL a gestión privada
  3. Los problemas surgidos en el proceso de adjudicación del concurso para el citado traspaso de gestión

Doy primero algunas pinceladas de caracterización de estos puntos, para sacar después unas breves conclusiones.

1.- La gestión del agua en el ámbito geográfico y poblacional que sirve el sistema ATLL y su problemática técnica y económica

  • La problemática técnica del agua en este ámbito es la típica del clima mediterráneo (sequías e inundaciones frecuentes), agravada en este caso con la extrema concentración poblacional del área metropolitana de Barcelona y la gran actividad industrial y agropecuaria de la región, cosas ambas que plantean exigencias notables desde el punto de vista de la depuración del agua residual (aunque ésta no es competencia de ATLL, pero sí de la Agencia Catalana del Agua, ACA en lo sucesivo, dependiente de la Generalitat de Catalunya y responsable última de ATLL)
  • En el ámbito geográfico y poblacional de actuación de ATLL se ha dado históricamente un modelo de gestión público-privada del agua urbana (ATLL operando el agua en alta, y empresas públicas y privadas realizando la distribución en baja) que no sólo ha sido capaz de enfrentar con éxito situaciones de sequía pertinaz, como suele decirse, sino que ha generado infraestructuras y modelos tecnológicos y de buenas prácticas de referencia mundial. Esta capacidad de generación de innovación y buenas prácticas no solamente se ha producido en el ámbito de la gestión cuantitativa de los recursos hidráulicos, sino también en relación al saneamiento de las aguas residuales y la evitación de inundaciones. Cataluña cuenta por ello hoy día con una capacidad y un nivel tecnológico en la gestión del agua de nivel mundial, que además han sido exportados con éxito por empresas locales, gracias a la experiencia y el conocimiento que han desarrollado aquí, y que completan ahora en Cataluña con el conocimiento que desarrollan en sus implantaciones en el resto del mundo.
  • No obstante, el sistema ATLL no está aún completo. Falta mejorar la garantía de suministro al área metropolitana de Barcelona, que aún tiene un riesgo excesivamente alto de sufrir restricciones de agua por sequía, por comparación a otras ciudades de características similares.
  • En cuanto a las pérdidas de agua en las redes, estimada por el autor “quizás en una tercera parte”, quisiera aclarar la realidad que se esconde tras esta aseveración. Y aquí debo reconocer que la tremenda extensión de esta leyenda urbana de que se pierda tanta agua es culpa nuestra, de los propios profesionales del agua, que no hemos sabido explicar bien este concepto. Efectivamente, es frecuente oírnos hablar de pérdidas en la red con valores similares a los que el autor comenta. Pero, aunque lo parezca, NO se trata de pérdidas físicas de agua. Se trata de la diferencia entre el volumen de agua que se entrega a la red y el que se registra como suma de las lecturas de los contadores de los usuarios. En esta diferencia entran, desde luego, las pérdidas físicas de agua en la red. Pero la mayor parte de esta diferencia corresponde a cantidades de agua que NO se pierden, sino que no se miden, como por ejemplo -según casos específicos- los consumos municipales, el riego de parques y jardines, el agua de los bomberos, el baldeo de calles, etc. Si restamos estas cantidades no medidas pero sí utilizadas del volumen de pérdidas que el autor comenta, nos quedaremos, en las ciudades servidas por ATLL, en un entorno entre el 5% y el 10% de pérdidas físicas de agua, lo cual es en todo caso muy inferior al óptimo económico, es decir, el punto a partir del cual reparar una fuga resulta más costoso que el propio coste de la pérdida de agua. Y desde luego, son valores competitivos al nivel de los mejores sistemas urbanos de agua del mundo. Efectivamente, en el ámbito de operación de ATLL hace ya mucho tiempo que la reducción de fugas se hace más por criterios de sostenibilidad (necesidad de preservar un recurso muy escaso) que por criterios económicos. Así, la reparación de las fugas resulta más cara que el agua que se pierde, pero se gana en garantía de suministro, al reducir el consumo real de agua. En ese sentido, además, en muchos casos el regulador fija al operador un umbral de fugas que incentiva al operador a reducirlas. En particular, este es el tipo de modelo que se aplica en el ámbito del área metropolitana de Barcelona.
  • En los puntos anteriores hemos visto que, desde el punto de vista técnico, la gestión del agua en el ámbito geográfico servido por ATLL puede considerarse fundamentalmente satisfactoria. Ahora bien, desde el punto de vista económico la situación no es ni de lejos tan buena. Así, en los últimos años, tanto ACA como ATLL han ido incrementando su deuda sin pausa, hasta llegar a los casi 2.500 millones de euros, de los cuales, 720 millones corresponden a ATLL  (ver diario Expansión, 11 feb 2011), por una gestión económica deficiente. En este sentido, los actuales responsables de la Agencia han reconocido una nefasta política tarifaria (ver Europa Press, 19 dic 2012), así como haber corrido innecesariamente con costes fuera de su ámbito competencial y otras causas (ver Memoria ACA 2011). En cuanto a la afectación al ciudadano, según manifestaciones públicas de directivos de ACA, de cada 100 euros pagados por los ciudadanos, 20 iban a pagar los intereses bancarios de la deuda pendiente. Todo ello ha acabado por situar a ACA en quiebra técnica, y con ello al cierre de los mercados financieros para su financiación. Desde luego, una empresa privada no habría podido operar de ningún modo en estas condiciones.
  • Adicionalmente, la negativa situación financiera de ACA está actualmente poniendo en riesgo los compromisos de calidad de agua de la normativa de la Unión Europea, lo que puede llegar a generar sanciones y hasta comisión de delito ambiental, si no se buscan soluciones efectivas de financiación antes de que sea demasiado tarde.

En resumen, en cuanto a la gestión del agua en el ámbito ATLL, existe un buen modelo histórico público-privado de gestión técnica. Queda pendiente un serio problema de incremento de la garantía de suministro en sequía. Además, las dificultades de financiación actuales de la Agencia Catalana del Agua y ATLL dificultan, por un lado, la ejecución de las infraestructuras necesarias para conseguir ese aumento de garantía de suministro y, por otro, la adecuada provisión de los servicios de depuración de aguas, lo que puede comprometer el cumplimiento de la normativa Europea.

2. La conveniencia/necesidad y justificación del traspaso de ATLL a gestión privada

  • Desde el punto de vista económico, efectivamente es conocido que la privatización de la gestión de de ATLL responde a una necesidad de recursos financieros por parte de la Generalitat, a fin de cumplir con los objetivos de déficit que tiene marcado, o en palabras del autor del artículo de referencia, para pagar las nóminas. En este contexto, quiero  entender que el objetivo de la privatización es también garantizar una gestión técnica y económica que evite en el futuro volver a una situación de quiebra técnica como la de la etapa de gestión pública comentada más arriba y que, como se ha visto, se debió a una deficiente gestión tarifaria, la asunción de costes impropios para la Agencia y otras ineficiencias.
  • Desde el punto de vista técnico, y sin entrar a valorar la gestión técnica desarrollada hasta ahora por ATLL, es claro que, en principio, la posibilidad de aportación tecnológica de grupos especializados de gestión de agua de nivel mundial, con capacidad de aportación de experiencia contrastada tanto en el ámbito geográfico y poblacional servido por ATLL, como en el ámbito internacional, debería ser mayor que la capacidad de la propia ATLL como entidad aislada. Pero también es cierto que en la licitación convocada, la cuestión técnica pesaba solamente un 25%, contra el 75% que pesaba la oferta económica, demostrando objetivamente y sin ambages el peso de lo económico en el enfoque de la licitación.
  • Finalmente, desde el punto de vista de la titularidad, tras la privatización, las infraestructuras continúan bajo la titularidad de ATLL. Por su parte, el agua, obviamente y como garantiza el ordenamiento jurídico español, continúa siendo un bien público, es decir, de todos. Y lo único que se traspasa al privado es la gestión, mantenimiento y operación de las infraestructuras.

En resumen, una privatización de ATLL para la mejora de la operación y la eficiencia técnica habría sido posible, viable y materializable con naturalidad. Pero el enfoque que ha presidido esta licitación es el económico en un 75%, según se define en su Pliego de Bases. Y, por tanto, aquí el agua tiene poco que ver. Juega un papel puramente colateral. La Generalitat podría haber privatizado cualquier otra entidad siempre que la operación hubiera podido aportar los 1.000 millones de euros requeridos para la reducción de déficit. De hecho, y a este mismo fin, ha privatizado también otros entes públicos, como también lo han hecho otras administraciones del entorno, a fin de reducir su déficit. En todo caso, la condición de bien público del agua queda garantizada: seguirá siendo de todos.

3.- Los problemas surgidos en el proceso de adjudicación del concurso para el traspaso de la gestión

  • El proceso de adjudicación ha sido, por decir algo, complicado. Y se ha ido complicando más día tras día. Efectivamente, a los pocos días de adjudicar el concurso a la empresa que la mesa de contratación valoró como la mejor situada, el OARCC (organismo de la Generalitat que vela por la competencia y la transparencia de sus propios procesos de contratación pública), estimó que el adjudicatario había incumplido una condición del Pliego de Bases, vulnerando con ello los principios de igualdad, no discriminación y competencia (más información aquí). En consecuencia resolvió “anular los actos administrativos y ordenar retrotraer las actuaciones al momento anterior en que se produjo el vicio”.
  • Sobre este caso ya manifesté mi opinión en un artículo anterior en este mismo blog. Como allí puede verse, mi opinión era y es favorable a que la Administración, en estos momentos de profunda crisis económica y de credibilidad de las instituciones, extreme el cuidado, la eficiencia y la transparencia en sus adjudicaciones, para evitar incumplimientos de Pliegos de Bases de los Concursos. Incumplimientos que, por otra parte, han sido excesivamente frecuentes y poco o nada penalizados en nuestro país, especialmente en el ámbito de la construcción, como es conocido de todos a través de casos muy significativos que han sido difundidos por los medios de comunicación. Todo ello, sin menoscabo de que estos análisis se deberían haber hecho a su debido tiempo y, sobre todo, mucho mejor si se hubieran hecho y resuelto antes de materializar la adjudicación.
  • Inmediatamente después de la resolución del OARCC, la propia Generalitat declaró su intención de recurrirla ante el Contencioso Administrativo, a fin de mantener la adjudicación efectuada hasta el pronunciamiento de la Justicia (más información aquí).

En resumen, a fecha de hoy, la adjudicación, aunque ya operativa de facto, no está clara. El proceso está pendiente de resolución judicial de un recurso que la Generalitat ha planteado contra la resolución de uno de sus propios órganos. Esta notable complicación está generando mucho ruido y quien más quien menos la utiliza para llevar el agua a su molino, con fuertes dosis de politización. Pero sea bienvenida si su objetivo es y sirve para garantizar la transparencia de toda la operación, sin perjuicio de que toda esta complicación no habría tenido lugar si se hubieran hecho y resuelto los análisis correspondientes a su debido tiempo, antes de materializar la adjudicación.

Así, a modo de conclusión, cabe decir que, efectivamente, el móvil de la Generalitat al privatizar ATLL es fundamentalmente de carácter económico (necesidad de recursos). Pero, en todo caso, un operador profesional de reconocido éxito y experiencia mundial en la gestión del agua probablemente estará en condiciones de introducir mejoras de eficiencia y de prestación del servicio. Igualmente, se puede concluir que la gestión económica de ACA y ATLL ha presentado grandes deficiencias que ahora hay que subsanar; que quedan algunos retos técnicos pendientes de solución (garantía de suministro y depuración de aguas, fundamentalmente); que tras la privatización el agua continúa siendo de todos, y que cabe esperar que una Administración responsable finalice satisfactoriamente el proceso de adjudicación con la mayor transparencia, igualdad, no discriminación y competencia, aunque hubiera sido mejor hacerlo a su debido tiempo.

Y dicho todo lo anterior, en lo que he intentado ser absolutamente imparcial, también digo que, desde el punto de vista técnico, económico y tecnológico, yo tengo mi propio favorito, seguramente fácil de identificar.

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